《非上市公眾公司重大資產重組管理辦法》

起草說明

重大資產重組行為作為公司經營中的一項重大事項，會對公司的營業范圍、資產結構、收入構成、經營業績產生重大影響，不僅會影響股東的權益，還有可能直接反映在公司的股票交易價格上，從而影響投資者的投資決策。因此，為了規范非上市公眾公司（以下簡稱公眾公司）重大資產重組行為，督促公眾公司履行相應的決策程序和信息披露義務，保護公眾公司和投資者的合法權益，促進產業結構整合和實現資源優化配置，依照《公司法》、《證券法》、《國務院關于全國中小企業股份轉讓系統有關問題的決定》（國發[2013]49號）、《國務院關于進一步促進企業兼并重組若干政策措施的意見》（國發[2014]14號）及其他相關法律法規的規定，我們制定了《非上市公眾公司重大資產重組管理辦法》（以下簡稱《重組辦法》）及配套的信息披露內容與格式指引。

一、起草原則

公眾公司和上市公司都因為涉及公眾利益，需要監管部門對其行為進行適度的監管，以達到保護投資者的最終目的。我們在制定《重組辦法》的時候，兼顧公眾公司特點，確定了以下原則：

1.放松管制，減少事前的行政許可,加強自律管理,強化事中、事后監管

《國務院關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》“要求加強非上市公眾公司信息披露，強化事中、事后監管”。對于公眾公司的重大資產重組行為，我們不設事前的行政許可，以信息披露為抓手。但是公眾公司重大資產重組涉及發行股份的，應當按照定向發行股票的要求實施核準管理。對不涉及發行股份或者公眾公司發行股份購買資產后股東累計不超過200人的重大資產重組由全國股轉系統實施自律管理。全國股轉系統對公眾公司涉及重大資產重組的股票暫停與恢復轉讓、防范內幕交易等作出制度安排，做好股票轉讓的實時監管和市場核查工作;并對公眾公司重大資產重組披露文件和獨立財務顧問的執業情況進行自律監管。針對違法違規行為，我們將比照上市公司，可以采取監管談話、出具警示函、責令改正等監管措施，并將當事人的違法行為和整改情況記入誠信檔案；情節嚴重的，參照《證券法》的規定進行行政處罰，并采取市場禁入的措施。

2.突出公司自治原則，減少硬性規定

對于公眾公司監管，我們一直強調要通過要求公司健全治理機制，實現自治。因此，我們在起草《重組辦法》時，注重規范公司決策程序，而對于一些涉及重組的具體事項，取消了很多強制性的規定，給予公司一定的自主權和選擇空間。比如不限制支付手段定價、不強制要求對重組資產進行評估、不強制要求對重組做出盈利預測、不強制要求公司對重組擬購買資產的業績進行承諾，但如果做出承諾的，應當披露相關承諾及未能履行承諾時的約束措施等。

3.簡化要求，降低公司重組成本

公眾公司多屬初創型、成長型中小企業，具有較高的成本敏感性。為此，在保證公司具有一定透明度、規范性的同時，盡可能的降低公司的成本，比如：簡化公眾公司重大資產重組程序，不設重組委；實現獨立財務顧問與主辦券商結合，降低公司重組中聘請中介的支出；精煉信息披露內容，減少公司披露主觀描述性的信息等。

4.強化中介機構的作用，督促其“歸位盡責”

中介機構在公眾公司重大資產重組中發揮著不可替代的作用，因此，公眾公司重大資產重組原則上應聘請為其提供持續督導服務的主辦券商作為獨立財務顧問。這樣的安排將獨立財務顧問的職責與主辦券商的義務相統一，不僅能夠實現信息披露的事前審核與事后督導的連續性和一致性，避免不同中介機構的多重要求或發生要求沖突的情況，更重要的是將主辦券商與公司利益相綁定，使得主辦券商為了做好督導業務，有責任和動力替公眾公司把好重組關。同時，為了突出獨立財務顧問督導的側重點，我們明確了作為獨立財務顧問所需要履行的督導的事項。并且為了督促中介機構“歸位盡責”，我們在相關條款中加大了對其違規的責任追究和處罰力度。

5.完善制度供給，加強投資者保護

公眾公司重大資產重組制度制定過程中著重體現了對中小投資者的權益保護提供救濟渠道：一是明確投資者參與公眾公司并購重組的決策權，規定了公眾公司啟動并購重組的程序，需要董事會、股東大會決策；二是保障投資者知情權，對信息披露義務人及時披露并購重組相關信息提出具體要求；三是實施中小投資者單獨計票，充分體現中小投資者的意愿。

二、主要內容

《重組辦法》共五章四十一條，對公眾公司重大資產重組的原則和標準、信息管理、程序、監督管理與法律責任做出了相應規定，相比上市公司重大資產重組監管，有保留也有創新：

(一)沿用或借鑒的上市公司重大資產重組監管制度

1.內幕信息管理

內幕交易是重大資產重組中最重要的問題之一，也往往因為內幕交易，可能影響和阻礙公司的重組行為。因此，為了做好公眾公司重大資產重組中的信息管理、兼顧公平與效率、防范內幕交易的發生，我們沿用了上市公司重大資產重組制度中關于內幕信息管理的要求，包括控制籌劃階段的內幕知情人范圍、規范決策程序、督促公司實施內幕信息知情人登記等；沿用了上市公司重大資產重組中的停復牌制度及與之相關二級市場核查制度，防范和打擊重組中的內幕交易。

2.重組的原則要求

上市公司與公眾公司在并購重組的監管目標上具有一致性，即為了實現產業整合和升級、保護投資者，所以我們借鑒了上市公司重大資產的原則，要求重組資產定價公允，資產權屬清晰，不存在侵害公司和股東合法權益的情形，有利于提高公司的資產質量和持續經營能力，有利于形成或者保持健全有效的法人治理結構。

同時，為了做好與公眾公司準入時的標準相銜接，重組原則中不對盈利能力等作出要求。

3.重組的決策程序

按照《公司法》的有關規定，上市公司的重大資產重組需要經董事會審議后提交股東大會特別決議。《國務院關于全國中小企業股份轉讓系統有關問題的決定》中明確了掛牌公司的監管可以比照上市公司進行。因此，為了充分保障股東行使權利，公眾公司重大資產重組參照上市公司的決策程序，需要經董事會審議后提交股東大會特別決議。

4.違法違規處罰

違法違規處罰是監管制度中的重要一環，對于重大資產重組中違法違規行為具有重要的威懾作用。因此，我們在違法違規處罰上與上市公司基本保持一致，除可以參照《證券法》的規定進行處罰外，還可以采取監管談話、出具警示函、責令暫�；蛘咄Ｖ故召彽缺O管措施，并將當事人的違法行為和整改情況記入誠信檔案。此外，我們還可以采取不接受公眾公司定向發行申請的措施，提高威懾力。

(二)進行調整和創新的重大資產重組監管制度

1.實行分類監管，提高效率

我們在設計公眾公司的重大資產重組監管制度中，充分考慮重大資產重組行為本身可能對公眾公司產生的影響，實行分層次、分類別的監管方式：一是對不涉及股份發行的重大資產重組行為，不進行行政許可，充分尊重公司、股東的意愿，只要履行了董事會、股東大會的決策程序并且取得了其他相關部門的批準，向全國股份轉讓系統報送信息披露文件后，即可實施；二是對于發行股票購買資產后股東累計不超過200人的重大資產重組行為，參照定向發行股票的規定，可以豁免向我會提出核準申請，由全國股份轉讓系統實施自律管理；三是只有發行股份購買資產后股東累計超過200人的重大資產重組行為，才需要向我會提出核準申請。

2.從公眾公司特點出發，調整重大資產重組的判斷指標

判定公眾公司重大資產重組行為時，我們結合公眾公司的特點，在具體的監管指標上與上市公司監管指標相比進行了適量合理調整：一是取消了營業收入指標；二是對觸及凈資產的指標進行調整，將重大資產重組的標準定義為超過凈資產的50%且同時超過總資產的30%；三是在判斷是否構成重組的具體計算方式上有所調整，即對于購買或出售的參股權，以成交金額和賬面價值分別計算是否觸及重大資產重組標準，不再考慮將被投資企業的總資產、凈資產乘以股權比例作為判斷是否觸及重大資產重組標準的計算基礎。

此外，考慮到申請成為公眾公司時并無實質性標準，故在公眾公司重大資產重組中，對于借殼行為不做特殊規定。

3.充分發揮公司自治，允許支付手段自主定價

《國務院關于進一步促進企業兼并重組若干政策措施的意見》中規定“非上市公眾公司兼并重組，允許實行股份協商定價”。因此，我們對公眾公司的支付手段的定價不作強制性規定，但為了保證定價的合理性，要求公司可以在參考股票市價、同行業可比公司情況的基礎上，由買賣雙方自行協商價格，充分發揮公司自治功能。同時強化披露，要求董事會充分披露支付手段定價的合理性。

4.實施中小投資者單獨計票機制

全國股份轉讓系統的投資者雖然具有一定的投資能力和維權意識，但在股東大會審議發行股份定價等可能影響中小投資者利益的重大事項時，相比大股東而言，中小投資者的話語權還是處于弱勢一方。因此，為了充分體現中小投資者的意愿，并且按照《證券法》中有關涉眾的情形，對股東人數超過200人的公眾公司實施重大資產重組，要求實施中小投資者單獨計票機制并披露結果。

5.豐富支付手段，給予公司創新空間

鼓勵公眾公司逐步創新支付手段，公眾公司可以視自身的情況，通過發行可轉換債券、優先股等方式實現重大資產重組。

6.簡化申報文件和披露內容

結合公眾公司投資者適當性管理的特點，重大資產重組時可以不強制要求公司提供盈利預測報告、備考財務報告等信息。

對于披露內容進行大幅減化，不要求董事會對評估機構獨立性、評估假設和評估方法的合理性、評估定價的公允性進行討論并發表意見；不要求公眾公司在報刊上披露董事會決議和重大資產重組報告書摘要；不要求公司頻繁披露重組情況進展；對于披露的事項，要求公司突出客觀性事實的陳述，減少描述性、定性的分析以及預測性信息。

7.加強退市公司重組的監管要求

從法律屬性來說，退市公司屬于當然的非上市公眾公司，其監管安排應當符合非上市公眾公司并購重組的一般規定。退市公司與普通的非上市公眾公司相比，在股東人數和結構、經營狀況等方面具有顯著的差異，而且伴隨著重新上市制度的確立，退市公司可能會具有較強的并購重組動機。需要突出強調的是，退市公司重大資產重組與申請重新上市是兩個獨立的事項。重大資產重組是對公司的資產結構、經營范圍等實體變化調整的過程，而重新上市僅是公司滿足一定條件可以獲得上市資格的一種途徑。因此，退市公司實施重大資產重組與申請重新上市并無必然聯系。

據此，為了提高制度的針對性和適用性，我們適當的加強了對退市公司的重大資產重組要求，比如要求退市公司提供安全、便捷的網絡投票方式保障股東行使表決權、加強重組實施過程中的信息披露的要求和突出相應的風險提示。

三、關于《重組辦法》的適用范圍

公眾公司監管正處于起步階段，我們還缺乏對這類公司監管的經驗，需要在實踐中不斷的摸索和總結。因此，按照急用先行、循序漸進的實施原則，《重組辦法》現階段主要是針對掛牌公司。對于不掛牌公司的重大資產重組行為，決策程序和信息披露內容比照掛牌公司的相關規定執行。在日常監管中，如發現此類公司重大資產重組存在重大問題、違規甚至違法行為的，將比照掛牌公司采取相應的監管措施或作出相應的行政處罰。